Проверки НКО в 2017 году. Законодательные изменения

Александр Передрук

В 2017 году вступают в силу поправки в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» – основной нормативно-правовой акт, регулирующий отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц (в том числе некоммерческих организаций и объединений) при осуществлении государственного контроля. Документ вступает в силу 04.07.2016 за исключением отдельных положений. Мы подготовили обзор поправок, с которыми столкнуться некоммерческие организации (НКО) в будущем году.

В первую очередь нужно отметить, что с 1 января 2017 года закон расширяет понятие государственного контроля (надзора) и с будущего года устанавливает, что он включает в себя в том числе мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований, а также мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами. Кроме того, вводится понятие «предварительной проверки», а также фактически упрощается проведение внеплановых проверок.

В 2017 году в Федеральном законе № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» появится новая статья 8.2. Организация и проведение мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных требований.

Как следует из текста поправок, мероприятия по профилактике нарушений осуществляются в целях предупреждения нарушений юридическими лицами обязательных требований, устранения причин, факторов и условий, способствующих нарушениям обязательных требований. При этом они будут осуществляться в соответствии с ежегодно утверждаемыми программами профилактики нарушений.

По характеру деятельность органов государственного контроля по профилактике нарушений можно разделить на два крупных блока: информационно-просветительский и связанный с прямым вмешательством в деятельность юридических лиц.

Так, с 1 января 2017 года государственные органы обязаны 1) размещать на официальных сайтах в сети «Интернет» перечней нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, 2) информировать НКО по вопросам соблюдения обязательных требований и комментировать (с последующим распространением) законодательные нововведения, а также 3) обеспечивать регулярное обобщение практики осуществления в соответствующей сфере деятельности государственного контроля, в том числе с указанием наиболее часто встречающихся случаев нарушений с рекомендациями, призванными способствовать недопущению подобных нарушений.

Второй вид деятельности по профилактике связан с объявлением предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований, например, при наличии у органа государственного контроля сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований. Вместе с тем, подобного рода информация может быть получена государственным органом как в ходе реализации мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, так и от иных государственных органов, заявлений и обращений граждан или из средств массовой информации.

При этом при условии, что иное не установлено федеральным законом и в случае, если отсутствуют подтвержденные данные о том, что нарушение обязательных требований причинило существенный вред, а юридическое лицо ранее не привлекались к ответственности за нарушение соответствующих требований, орган государственного контроля обязан будет объявить НКО предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предложить принять меры по обеспечению соблюдения таких требований.

Таким образом, фактически все органы, имеющие полномочия по осуществлению государственного или муниципального контроля – например, Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы, – наделяются полномочиями, аналогичными полномочиям Прокуратуры Российской Федерации, предусмотренным статьей 25.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». К слову, ранее Минюст был вправе выносить предупреждение в адрес НКО лишь в случае выявления нарушений законодательства Российской Федерации или совершения некоммерческой организацией действий, противоречащих целям, предусмотренным ее учредительными документами (п. 5 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). С 1 января 2017 года ведомство имеет в своем арсенале такой механизм, как объявление предостережений при наличии сведений о готовящемся нарушении, то есть в качестве превенции нарушения законодательства.

С 2017 года у проверяющих органов появилась возможность осуществления «предварительной проверки», проведение которой будет возможно в случае отсутствия достаточных данных о нарушении обязательных требований закона.

В ходе проведения предварительной проверки ведомства смогут запрашивать дополнительные сведения и материалы у лиц, направивших заявления и обращения, изучать документы, имеющиеся в распоряжении органа государственного контроля, а также проводить мероприятия по контролю, осуществляемые без взаимодействия с юридическими лицами, о которых подробно описано ниже.

Примечательно, что в рамках предварительной проверки ведомство не вправе возлагать обязанность на НКО предоставлять какую-либо информацию, однако закон закрепляется право запрашивать пояснения и иные документы. Исполнять такое требование или нет останется на усмотрение организации.

Законодатель вводит восемь видов мероприятий по контролю за юридическими лицами, проведение которых не требует взаимодействие с органом государственного надзора. Наибольший интерес для некоммерческих организаций представляют пункты 6 и 7 части 1 статьи 8.3 Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а именно:

Представляется, что первая рассматриваемая норма (п. 6 ч. 1 ст. 8.3 Закона) может быть использована Министерством юстиции Российской Федерации, например, для того, чтобы вносить предупреждения в адрес некоммерческих организаций, внесенных в реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента, например, в случае, когда ведомство неудовлетворенно тем, как организация сопровождает свои материалы информацией о том, что они изданы и (или) распространены некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента (п. 1 ст. 24 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

В свою очередь вторая норма (п. 7 ч. 1 ст. 8.3 Закона) также заслуживает внимания – в совокупностью с вводимым изменением в первый абзац пункта 2 статьи 10 Закона, предусматривающими в качестве основания для проведения внеплановой проверки НКО мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора) по результатам осуществления мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическим лицом, закон позволит инициировать внеплановые проверки в любой момент, обосновывая их результатами проведения мероприятий по контролю за юридическими лицами без участия последних.

Безусловно, закон по-прежнему требует, чтобы такое представление, как и информация, полученная от иных ведомств или заявление гражданина содержало сведения об определенных фактах (например, угроза жизни или здоровью гражданина). Вместе с тем, опираясь на опыт массовых проверок в 2013-2014 годах, наличие такого рода информации как «возникновение угрозы <…> безопасности государства» с высокой вероятностью будет приниматься судами как аргумент в случае, когда речь будет идти о деятельности НКО, внесенных в реестр «иностранных агентов» и т.д. К слову, мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами по новому закону могут осуществляться с привлечением как иных органов государственного контроля (надзора), так и иных организаций.

Резюмируя, для проведения внеплановой проверки с 1 января 2017 года будет достаточно самостоятельно обнаружить «нарушения закона» в деятельности НКО – к примеру, сотрудник  Министерства юстиции по заданию руководителя исследует сайт организации, на котором обнаруживает «политическую деятельность», изучает финансовые отчеты и, находя в них иностранное финансирование, инициирует внеплановую проверку НКО, после которой включает организацию в реестр «иностранных агентов». 

С 1 января 2017 года орган государственного контроля (надзора) прямо закрепляет право на обращение в суд с иском о взыскании с гражданина расходов, понесенных в связи с рассмотрением поступивших заявлений и обращений, если в них были указаны заведомо ложные сведения.

Кроме того, законодательно установлено, что проверяющие органы не вправе  требовать от юридического лица представления документов или иной информации до даты начала проведения проверки, а при проведении выездной проверки – представление документов и (или) информации, которые были представлены в ходе проведения документарной проверки.